专家谈职住分离:建议将个人所得税的征管和分享权划归居住地(个人所得税改革的优劣和建议)

在现行的经济体制下,职住分离会对宏观经济工作产生一些干扰。随着新税制及其征管模式的不断成熟,将个人所得税的征管和分享权划归居住地,无论从公平还是效率角度看,都将是一个更优的选择。

随着长三角、粤港澳大湾区、京津冀、成渝地区等区域一体化发展战略的提出,出台了一系列有利于要素在地区间自由流动的政策,人员流动日益频繁。在区域中心城市高昂的居住成本约束下,职住分离正成为中国各城市群的常态。

以长三角地区为例,同济大学建筑与城市规划学院以及智慧足迹数据科技有限公司联合发布的《2021长三角城市跨城通勤年度报告》利用手机信令数据研究了上海跨城通勤的流向、流量和空间分布特征,发现自长三角一体化上升为国家战略以来,上海与周边城市跨城通勤规模整体呈上升趋势,2021年跨城通勤人数估计约为7.66万人,其中绝大多数通勤人员往返于苏州、昆山、太仓与上海之间。

与此同时,区域中心城市内部的职住分离也十分明显。据住房和城乡建设部城市交通基础设施监测与治理实验室、中国城市规划设计研究院发布的《2021年度中国主要城市通勤监测报告》,中国主要城市单程平均通勤时间为36分钟,其中北京最长,平均耗时达47分钟,通勤时间超过45分钟的比例达到43%,上海平均耗时40分钟,通勤时间超过45分钟的比例为31%。根据通勤时间及其匹配的合理交通方式,必然有很大一部分居民存在职住分离的情况。

职住分离本身是居民个体选择的结果,其原因是工作的较高流动性和住房的较低流动性间的不匹配,区域间土地用途分配存在差异,房价存在级差,且换房存在高昂的交易成本等。职住分离问题会造成许多负面影响。从微观上看,长时间通勤造成居民的精力无谓消耗,在工作时间一定的情况下,挤占了闲暇时间,不利于消费的提升,同时也造成了碳排放的增加。也要注意到,在现行的经济体制下,职住分离会对宏观经济工作产生一些干扰。

首先,职住分离会造成宏观经济指标,特别是人均指标的偏离。目前,中国经济需要保持一定增速来实现高质量增长,确保“两个一百年”目标的实现。在此背景下,人均指标相对于总量指标而言更为重要。然而,在存在大量职住分离的情况下,作为人均指标中的分母的“人数”该如何界定便成了一个难题。

现行统计制度下,以当地常住人口作为计算人均指标的分母,而常住人口是以居住地为依据统计的。例如,一位市民居住在宝山区,即被计入宝山区常住人口,而不论其工作地是否也在宝山区。如果这位市民工作地位于黄浦区,那么他就业产生的增加值即被计入黄浦区的GDP中。结合第七次人口普查和第四次经济普查数据可以得到,上海市黄浦区、徐汇区、长宁区和静安区的从业人员数与常住人口数之比分别为0.94、0.86、0.88和0.87,而这一数值的全市平均值仅为0.47,其中的差异大部分可以用职住分离来解释,即在这四个区工作的从业人员,有相当大的比例并不居住在这四个区。他们就业产生的增加值计入了工作地所在区的GDP,而在计算人均GDP时,他们并不在分母中。经过粗略的计算可以得到,2020年上海各区的人均GDP的变异系数为56.5%,且各区之间差异较大,最高的黄浦区是最低的崇明区的6.68倍;若将分母替换为从业人员数计算劳均GDP,当年各区的劳均GDP的变异系数降为28.5%,各区之间差异明显缩小,最高的浦东新区仅为最低的长宁区的2.67倍。因此,我们需要明确地认识到,各区之间的人均GDP的差异,除了企业密度和产业结构等经济上的差异外,很大一部分是职住分离所导致的统计谬误。

除了GDP以外,财政收入作为体现各地经济发展水平的一项重要指标,其分配亦会受到职住分离的影响。现行分税制下,税收收入关系到地方政府的切身利益,其中又以增值税和所得税为税收收入的主要来源。中国的增值税和所得税均为央地分享税,现行的征管体制下均适用来源地原则,即在劳务的提供地征税。仍然沿用上一段的例子,一位居民工作地为黄浦区,居住地为宝山区,则其就业产生的增值税、企业所得税和个人所得税均由黄浦区进行征管和分享,与其居住地宝山区无任何关系,但与居住相关的许多公共服务,如街道、居委会的工作人员的工资、社区公园、子女义务教育等,均由居住地政府负责支出。可见,职住分离导致了财政收入和支出的空间错位,其中工作地政府相对获益,而居住地政府则相对受损。这一情况在跨城市甚至跨省的职住分离时更为严重。从这一角度,就不难理解北京市要求在非户籍所在区租房居住的居民,需要租房和就业在同一区内才能在该区安排子女入学的政策。

在职住分离现象短期难以缓解的情况下,可以采取针对性的政策措施来纠正职住分离对于宏观经济工作带来的负面影响。统计部门除了常规报告人均GDP之外,还要将劳均GDP作为一个常规指标来报告,为各级政府和企业决策提供更准确的参考依据。财政上则需要建立与职住分离相适应的税收征管与分享模式,充分体现税收对居住地提供公共服务的补偿。

在主要税种中,增值税和企业所得税与生产行为关系密切,难以归因到职工个体,而个人所得税则有明显的个体属性,因此建议将个人所得税的征管和分享权划归居住地。由于过去中国的税收征管能力不足,个人所得税采用企业代扣代缴的方式,是过去形势下提升征管效率的选择。

随着2019年个人所得税改革的实施,工资薪金、劳务报酬、稿酬等综合所得产生的所得税采用单位预扣预缴与个人年终汇算清缴相结合的模式,逐渐将个人所得税与就职单位的关系解开。在这一征管模式下,就业地政府不再具有征管效率的天然优势。随着新税制及其征管模式的不断成熟,将个人所得税的征管和分享权划归居住地,无论从公平还是效率角度看,都将是一个更优的选择。

来源:第一财经 作者系上海财经大学中国公共财政研究院院长助理、常任职副教授

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